Nachruf

Zum Tode von James McGill Buchanan

Von Lars P. Feld

Am vergangenen Mittwoch verstarb James McGill Buchanan im Alter von 93 Jahren. Er gilt als einer der einflussreichsten Ökonomen des 20. Jahrhunderts. Nur wenigen gelingt es, ganze Forschungsrichtungen zu begründen. Buchanan war einer davon. Er hat uns gelehrt, auf andere Weise über die Wirtschafts- und Finanzpolitik nachzudenken, hat eine völlig neue Perspektive auf die Politik eröffnet und dabei die dem ökonomischen Denken zugrunde liegenden Werte betont. Für diese Leistungen erhielt Buchanan im Jahr 1986 den Nobelpreis für Wirtschaftswissenschaften.

Professor Buchanan wurde im Jahr 1919 in Murfreesboro, Tennessee geboren. Sein Großvater, John P. Buchanan, war von 1891 – 1893 Gouverneur dieses Bundesstaates. Er gehörte der Farmer’s Alliance Party, einem Teil des amerikanischen Populist Movement des 19. Jahrhunderts an, die den mächtigen (Eisenbahn-) Unternehmen und der Staatsgewalt in Washington kritisch gegenüberstanden. James Buchanan wuchs in sehr bescheidenen Verhältnissen auf. Nur durch ein Stipendium kam er zum Ökonomiestudium an der University of Tennessee. Nach dem Masterabschluss leistete er zunächst seinen Wehrdienst und diente während des Zweiten Weltkriegs als Marineoffizier im Stab von Admiral Nimitz auf Hawaii.

Nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs schrieb sich Buchanan an der University of Chicago im Ph.D. Studium ein. Dies war die Old Chicago School vor Milton Friedmans Monetarismus, intellektuell dominiert von Henry Simons und Frank Knight, eine Ausrichtung, die mit der Ordnungspolitik Walter Euckens verwandt war. Dort wurde sein weiterer Weg auf zweifache Weise vorgeprägt. Bis dahin war Buchanan ein „flammender Sozialist“, wie er selbst es ausdrückte, der – in guter familiärer Tradition – radikal wirtschafts- und staatskritisch war. In Chicago besuchte er eine Vorlesung von Frank Knight und war so sehr von ihm beeindruckt, dass er innerhalb kurzer Zeit zum überzeugten liberalen Marktwirtschaftler konvertierte.

Das zweite Ereignis, das Buchanans wissenschaftliche Karriere grundlegend veränderte, war die Entdeckung der Dissertation von Knut Wicksell. In den Finanztheoretischen Untersuchungen befasste sich Wicksell mit dem Einfluss politischer Entscheidungsmechanismen auf die öffentlichen Finanzen. Die traditionelle Finanzwissenschaft untersucht die Staatseinahmen und -ausgaben unabhängig voneinander, leitet ihre optimale Zusammensetzung ab und arbeitet dabei Marktversagen heraus. Demgemäß treten beispielsweise aufgrund von externen Effekten Umweltprobleme auf, oder öffentliche Güter, wie die Landesverteidigung, werden aufgrund der Unmöglichkeit, die Bürger vom Konsum dieses Gutes auszuschließen, erst gar nicht privat bereitgestellt. Daraus folgt die normative Empfehlung, der Staat solle korrigierend eingreifen, externe Effekte etwa durch Umweltsteuern beheben oder öffentliche Güter bereitstellen und diese staatlichen Aktivitäten über allgemeine Steuern und Staatsverschuldung finanzieren, deren Anreizwirkungen traditionell aber unabhängig von der Ausgabenseite analysiert werden.

Buchanan entwickelte hingegen ein finanzwissenschaftliches Paradigma des Tauschs von Leistung und Gegenleistung. Der Bürger erhält öffentliche Leistungen und zahlt dafür Steuern als Preis. Demnach besteht ein impliziter Vertrag zwischen dem Staat und seinen Bürgern, der sich auf die verschiedenen Bereiche der Staatstätigkeit erstreckt und somit auch das Sozialsystem als staatliche Versicherung der Bürger für Wechsellagen des Lebens umfasst, die nicht auf privaten Märkten versicherbar sind. Die Frage der Effizienz wird in der Tauschperspektive nicht durch Marktversagen bestimmt. Vielmehr rückt das Kriterium der Zustimmungsfähigkeit in den Mittelpunkt: Die Bürger sollten bestimmten Maßnahmen der Wirtschafts- und Finanzpolitik zustimmen können. Eine besondere Rolle spielt dabei das Einstimmigkeitsprinzip, praktisch wohl als Quasi-Einstimmigkeit, also als hohe qualifizierte Mehrheit zu verstehen. Nur wenn alle Bürger zustimmen, besteht die prozedurale Garantie, dass die Staatstätigkeit effizient ist.

Von dieser Analyse ist es nur ein kleiner Schritt, die real existierende Staatstätigkeit auf ihre Effizienz in diesem Sinne zu überprüfen und dabei die Funktionsweise politischer Entscheidungsmechanismen in den Mittelpunkt zu stellen. Der politische Prozess ist dabei nicht auf den Wahlakt reduziert, sondern umfasst die Interaktionen der an ihm beteiligten Akteursgruppen, neben den Wählern und Politikern, die öffentliche Verwaltung, die Interessengruppen und die Judikative. Jede am politischen Prozess beteiligte Akteursgruppe sieht sich verschiedenen Anreizen gegenüber, die von den das Gemeinwesen bestimmenden formalen und informalen Regeln gesetzt werden. Politische Entscheidungsträger folgen diesen Anreizen und verfolgen somit nicht notwendigerweise das Gemeinwohl. Schon gar nicht richten sie sich nach dem Empfehlungen, die Ökonomen für die Wirtschafts- und Finanzpolitik formulieren. Wissenschaftliche Politikberatung ist nur Teil des politischen Prozesses, unabhängige Berater sind eine Akteursgruppe unter anderen.

Zusammen mit Gordon Tullock begann James Buchanan sich in dieser Weise mit politischen Entscheidungsprozessen auseinanderzusetzen. Ihr grundle-gendes Werk The Calculus of Consent aus dem Jahr 1962 war der Auslöser für die Entstehung einer neuen Forschungsrichtung: der ökonomischen Theorie der Politik oder Public Choice. Im Ergebnis wendete sich die Analyse von der Vorstellung ab, Politiker seien am Gemeinwohl orientiert. Neben das in der traditionellen ökonomischen Analyse dominierende Marktversagen tritt die Möglichkeit des Staatsversagens. Die Politik wird ihrer Romantik beraubt.

Manche Beobachter werfen Buchanan daher vor, er sei demokratiefeindlich eingestellt. Das ist schlichter Unsinn. Politische Mechanismen, die zu einer Abweichung kollektiver Entscheidungen vom Gemeinwohl führen, sind ebenso in Diktaturen und Monarchien wirksam. Dort gelten allerdings andere konstitutionelle Rahmenbedingungen. Beispielsweise legen Buchanan und Tullock dar, dass eine simple Eigenschaft von Staatshaushalten zu Verzerrungen führt. Die Vorteile, die aus den Staatsausgaben erwachsen, sind typischerweise auf eine bestimmte Personengruppe

konzentriert. Dies gilt selbst für öffentliche Güter wie die Landesverteidigung, weil deren Einrichtungen an bestimmten Orten und damit in bestimmten Wahlkreisen angesiedelt sind. Die zur Finanzierung der Staatstätigkeit erhobenen allgemeinen Steuern sind jedoch breit über die Bevölkerung gestreut. Das führt zu einer übermäßigen Nachfrage nach Staatstätigkeit durch die begünstigten Gruppen, zu einer übermäßigen Steuerbelastung und, wenn die Finanzierung durch Verschuldung über die Zeit gestreckt werden kann, zu einer übermäßigen Staatsverschuldung. Wie wirkmächtig dieser Mechanismus ist, lässt sich anhand der Schuldenkrise in Europa sehr anschaulich illustrieren. Der Mechanismus wirkt jedoch ohne Wahlen über andere Kanäle genauso in Diktaturen.

Buchanan zieht aus seinen Analysen daher den Schluss, dass es auf die konstitutionellen Rahmenbedin-gungen ankommt. Die formalen und informalen Regeln bestimmen, wie sehr sich die Politik am Gemeinwohl orientiert. Der politische und wirtschaftliche Ordnungsrahmen muss dafür sorgen, dass unerwünschte Politikergebnisse vermieden werden. Es geht darum, Regeln zu entwerfen, welche eine Orientierung der Politik an den Bürgerinteressen sicherstellen. Dreh- und Angelpunkt ist daher die Verfassung einer Gesellschaft. Zusammen mit Geoffrey Brennan entwickelte Buchanan in The Power to Tax (1980) und The Reason of Rules (1985) die Grundlagen für kluge Verfassungsregeln. Die in Deutschland geltende Schuldenschranke ist von dieser Analyse inspiriert.

Buchanan hatte zudem ein großes Interesse an Föderalstaaten und den Auswirkungen der Dezentralisierung der Staatstätigkeit, insbesondere dem dadurch hervorgerufenen Wettbewerb zwischen Gebietskörperschaften. In seinem Spätwerk befasst er sich gar mit Institutionen der direkten Demokratie. Für Buchanan war der klassische Liberalismus in der Tat der Anker seines Denkens. In seinem im Jahr 1975 veröffentlichten Buch The Limits of Liberty betonte er die Rolle guter Verfassungen zum Schutz des Bürgers und seiner Freiheiten. Der Schutz des Individuums war für Buchanan ein großes Anliegen.

Ich habe Professor Buchanan nie mit Jim angesprochen. Für mich blieb er immer Professor Buchanan – so wie er selbst seine Erinnerungen an Friedrich A. von Hayek beschrieb. Trotz aller Freundlichkeit und Kollegialität, die er uns jüngeren Ökonomen entgegenbrachte, kam das nicht in Frage: Professor Buchanan war zwei Generationen älter als ich und war eine ökonomische Eminenz.

(Der Artikel erschien in der Frankfurter Allgemeinen Sonntagszeitung vom 13. Januar 2013.)